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20192019cba联赛:城市管理綜合執法-問題與改革

減小字體 增大字體 作者:佚名  來源:本站整理  發布時間:2010-09-29 08:19:56

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[摘 要]城市管理綜合執法是近幾年興起的一種新的 執法方式,綜合執法機關集多家處罰權于一身,解決了實踐 中重復執法和交叉執法等一些問題。然而綜合執法在執法 手段、執法環境、監督機制等方面又不斷涌現出一些弊端, 與當前中央倡導的構建“和諧社會”的精神相悖,應當從嚴 格執法、優化執法環境、健全監督體制等多個方面加以改 革.
    [關鍵詞]城市管理綜合執法;執法手段;執法環境;執法程序

一、城市管理綜合執法簡要回顧 近幾年,城市管理綜合執法由最初的試點城市 的星星之火,到現在全國大部分城市的燎原之勢, 發展非常迅速。最早對綜合執法作出規定的是 1996年的《中華人民共和國行政處罰法》16條“國 務院或經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政 府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行 政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公 安機關行使”.
    即“相對集中的處罰權”的規定,實踐中也叫 “行政綜合執法”。綜合執法主要集中在城市管理 領域,主要考慮到城市是一個人口高度集中的社會 綜合體,城市管理涉及范圍也相當廣泛,主要包括 市容環衛、園林綠化、工商管理、城市規劃、公安交 通、環境?;さ炔棵?。我國現行城市管理體制,部 門林立,各管一攤,管市容的不管綠化,管破壞綠化 的不管違章建設,管違章建設的不管街頭無照擺攤 ……而許多得執法問題的處理是涉及幾個執法部 門。造成各個部門“惟利是圖”的心態,有利益就大 家都去爭,沒有好處大家就都閃,城市管理綜合執 法為此種“城市病”帶來了一場“及時雨”。綜合執 法把多個部門的職能集中到了一個行政機關,避免 了實踐中大量存在的多頭執法、職責交叉、重復處 罰、執法擾民等問題。城市管理綜合執法在一些試 點城市已經初見成效.
    然而,城市管理綜合執法畢竟還處于成長階 段,實踐中也暴露出了許多問題,需要加以改革,我 們必須把它一一找出加以剖析,才能對癥下藥,使 改革有的放矢.
    二、城市管理綜合執法存在的問題 (一)執法手段、強制措施不足,使執法阻力重 重 城市管理綜合執法涉及的范圍非常廣,其觸角 延及城市的邊邊角角,城管的執法手段比較單一, 隊伍力量相對薄弱,實踐中的好多問題也得不到解 決??雌鵠床還恍┘γ餛さ男∈?看似強弱分 明的兩方勢力,但執行起來卻阻力重重。加之如在 建筑物上的亂圖亂畫,執法機關也不可能天天派人 看著,再如一些堵塞交通的流動攤販,今天抓到了, 罰了,明天他還會出現,或者與行政機關捉迷藏.
    許多頑疾,很難得到根治.
    另外相對人不執行、“抗法”的情況屢見不鮮, 甚至“暴力抗法”造成執法人員身體傷害的事件也 偶有發生。城市管理行政綜合執法具有法律制裁 的強制性,當然不可能象一些授益行政一樣都能得 到相對人積極響應,與之配套的強制調查權、行政 強制措施、強制執行權是必不可少的。然而城市綜 合執法機關卻沒有這樣的權力,而法院對于城管這 樣涉及小標的的案件一般不會受理強制執行。執 法人員對拒不履行行政處罰的行為,既不能象公安 機關一樣可以對相對人采取拘留等強制措施,也不 能行使法院那樣的對抗法者實行強制執行,常常是 束手無策,導致許多違法行為屢禁不止,當事人和 執法者搞游擊戰,或者直面沖突.
    (二)劣執法、執法程序虛置、惡化了執法環境 一方面在執法人員抱怨執法難、執法難以落實 到實處的同時,百姓也對一些執法者劣執法、違反 程序執法叫苦不迭。雖然各地對執法程序都有相 關的規定,然而,在行政執法過程中,尤其是影響公 民權利和義務的具體行政行為時,很多情況下并沒 有遵守法定的程序。例如在一些行政處罰案件中, 一些執法人員不亮證執法;扣押物品不開具清單; 個別人員仍然習慣于圖簡單,撕張??畹チ聳?沒 有填定預定格式的行政處罰決定書;極個別單位適 用簡寫程序超過范圍;??畈桓站莼蛘咭云淥?條代替;不制作行政處罰決定書就扣證扣照;不告 知當事人享有申請聽證的權利;先裁決后詢問,先 處罰后取證;聽證會舉行不規范,沒有達到聽證會 的目的等。導致執法程序成為一紙空文,自然相對 人的權利也就無從保證.
    同時各地“市容城管”存在的多頭執法、重復執 法甚至野蠻執法、“亂???rdquo;、“濫???rdquo;等不文明現 象,使“市容城管”成為社會輿論經常批評和譴責的 對象。在央視《新聞調查》有一期節目《調查城管內 幕》,有一個鏡頭給人們留下深刻印象。記者:“你 們對城管的印象怎么樣?”。市民:“哎呀,壞得很, 壞得很。只曉得收錢,壞得很,兇得不得了,那些 人”。我們相信大部分的執法人員的素質還是好 的,但也不可否認個別的執法者還存在者那種“官 本位”的思想,認為自己高人一等,執法中濫執法、 執法腐敗的情況也時常存在,“一顆老鼠屎壞了一 鍋湯”,使執法者喪失了市民的信任。如何重構城 市管理執法主體與對象的關系是一個值得重視的 問題.
    (三)監督體制不健全 “一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古 不易的一條經驗,有權力的人們使用權力一直到遇 有界限的地方才休止”。[1]P153行政綜合執法作為一 種行政執法,行政權的主動性在有些情況的會跨越 法規的邊界侵害到相對人的利益,同時現代行政更 具服務的特性,行政機關的不作為同樣也會使公眾 權益受到影響,而在監督方面存在諸多紕漏。實踐 中由于原行政職能部門與綜合執法機關的職責的 劃分很難把握,所以大部分城市都有相關行政管理 部門與綜合執法部門報請各自上級監督的規定,如 《長沙市城市管理綜合執法試行辦法》的第59、60 條。[2]P244然而,如果綜合執法機關和相關職能部門 如果相互推脫,往往也會使此規定流于形式,尤其 是一些涉及公共利益的違法行為,如在環城河附近 擅自擺攤、設點,影響城市環境,污染水源的情況, 如果環衛部門和城管部門都置之不理的話,損害的 仍是公眾的利益,而大家又找不到一個正當的途徑 去救濟,法律在這里出現了空擋.
    城市管理綜合執法往往涉及的是一些小數額 的?????悸塹剿咚銑殺鏡奈侍?相對人也很少因 幾十塊錢繼續揪住不放,把執法人員告上法庭。加 之目前各地尤其是一些人口密集的城市,往往一個 區設一個基層法院,基層法院的案件繁多,對于綜 合執法這樣的小標的案件往往應接不暇,提不起注 視,沒有好的范例,使公眾望眾多前車之鑒,止步于 法院大門之外.
    城市管理綜合執法存在的問題,并非條條框框 我們可以割裂開來一一解決,它既是一個法律問 題,也是一個社會問題。秉承中央倡導的“構建和 諧社會”這一精神,充分利用城市管理綜合執法處 于城市這一特殊的執法環境的特點,在法律上提出 以下幾點改革建議.
    三、城市管理綜合執法的改革建議 (一)鼓勵公民監督,加大執法力度,賦予綜合 執法機關與處罰權配套的權力 鑒于現代城市管理面臨的執法難、執法依據繁 雜以及黑車、小廣告等城市管理頑疾,湖南大學教 授郭道暉提出了在打造“法制城管、科技城管、人文 城管”之外,還要加入“公眾城管”的重要概念,[3]P19 公眾城管的表現之一就是要充分利用市民的力量, 加大對違法城市管理的行為的監督。不斷探索執 法手段,如建立群眾舉

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